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DOS ESCENARIOS PARA DEFINIR UNA POLÍTICA DE EMPLEO

Las discusiones sobre el desempleo y como acotarlo nacieron en el mundo desarrollado.

El marco del debate puede resumirse como sigue:
. Estados Unidos, Europa y Japón tienen estructuras productivas muy diversificadas, donde los sectores de alto contenido de tecnología lideran el desarrollo y el resto de las ramas productoras de bienes y servicios se nutre de aquellos para mantener altos niveles de productividad y competir en el mundo, compensando así las diferencias salariales con países de menor desarrollo relativo. Las ramas mas competitivas generan excedentes que permiten subsidiar las mas atrasadas y la agricultura y apoyar masivamente el ingreso de los desocupados.
. Las corporaciones multinacionales, a su vez, desagregan sus cadenas productivas, manteniendo en el mundo central los segmentos de mayor contenido tecnológico y trasladando a países periféricos aquellos procesos donde se requiere mucha mano de obra de baja o media calificación.
. En tal contexto, las diferencias de competitividad entre aquellas economías nacionales nacen en los sectores de mayor contenido tecnológico y se trasladan al resto de la economía.
. La discusión sobre el desempleo se centra entonces en como hacer mas competitivas estructuras productivas de razonable densidad y diversificación, donde hay sectores de punta presentes en todos esos países.

A partir de esto las acciones se agrupan en dos grandes espacios:

1. La productividad global. Aquí nos parece necesario diferenciar a su vez entre dos formas de encarar la cuestión.

1.1: Acciones ofensivas. Son aquellas que tratan de mejorar la productividad física , esto es: el producto por unidad de trabajo humano incorporado. Llamo ofensivas a estas acciones porque son las que constituyen el camino estratégico de fondo para mejorar la competitividad: la generación e incorporación de innovaciones tecnológicas, la mejora en la organización y en general todo aquello que permita producir bienes y servicios de mayor calidad e identidad a menor costo, sin afectar los ingresos de los protagonistas del proceso productivo.

1.2: Acciones defensivas. Son aquellas que tratan de evitar perjuicios a la estructura actual, mientras se mejora su productividad física. Son las que actuan sobre la productividad medida en términos monetarios.
Aquí se discuten los niveles salariales, los costos indirectos, los niveles de aportes empresarios al mantenimiento de un sistema de apoyo a los desempleados, etc. Como es sabido aquí hay dos grandes corrientes. El líder mundial en esta competencia – Estados Unidos – toma menos acciones defensivas que Europa, como es lógico. Sin embargo, utiliza el salario mínimo como herramienta básica de protección de los trabajadores, reconociendo así la necesidad de un esquema de regulación de la equidad, aún en el país con mayor productividad global del mundo.

2 . La empleabilidad.
La dura competencia en los sectores de mayor conocimiento incorporado, con una evolución muy dinámica de técnicas y de procesos, obliga a poner atención especial en la empleabilidad, tanto de los jóvenes que se incorporan al mercado de trabajo, como de aquellos que participan de sectores cuya tecnología se va modificando. Por lo tanto, la permanencia de los jóvenes en el sistema educativo, los contenidos de este sistema y los esquemas de educación permanente a lo largo de toda la vida activa, pasan a formar parte integral de una política de empleo en el mundo central.

Este es el marco general para las políticas de empleo en el mundo desarrollado y dentro de el se desagregan programas específicos para nuevas empresas, regiones atrasadas, jóvenes, mujeres jefas de hogar o adultos con baja calificación, por mencionar algunos ejemplos. Pero todo dentro del cuadro descripto.

EL PROBLEMA DE PAÍSES COMO ARGENTINA

El problema argentino, que se repite en varios otros temas, es que a menudo se intenta aplicar las iniciativas del mundo central – para peor parcialmente – sin que las condiciones de contorno sean las mismas.

Argentina no tiene una estructura productiva equilibrada. No tiene sectores productivos de punta o ni siquiera de segunda línea en que se disponga de autonomía tecnológica y donde podamos discutir su competitividad en los mismos términos que Estados Unidos o Europa.

Sin embargo, cuando se diseñan políticas de empleo se ignora esa fuerte diferencia con el mundo central. Para peor, desde 1991 a la fecha, se ha intentado aplicar solo las que llamo políticas defensivas, buscando reducir los costos productivos – esencialmente los laborales – de estructuras cuya productividad física no se modifica o solo se mejora reemplazando personal por maquinaria importada, lo cual no es mas que un paliativo circunstancial.
Las políticas ofensivas o las de mejora de la empleabilidad han sido enunciadas de tanto en tanto pero no tienen ninguna entidad concreta. Por otra parte, es necesario tener presente que una política para mejorar la empleabilidad solo es positiva si simultáneamente el país recorre un camino de mayor autonomía técnica. De lo contrario, su lamentable subproducto puede ser aumentar la cantidad de taxistas ilustrados o de emigrantes calificados.

El resultado es que despues de todos estos años, la población interesada en el tema – que es cada vez mas – asocia lo que oficialmente se llama como “políticas de empleo” a la reducción del salario y la desprotección de los derechos de los trabajadores, que para colmo de males, no producen el resultado proclamado de aumentar el número de ocupados.
Frente a este cuadro, mas que reclamar la aplicación integral de las políticas del mundo central, es necesario, en rigor, preguntarse antes si dadas las diferencias de las condiciones de contorno, puede utilizarse exactamente la misma receta.

EL OTRO ESCENARIO. UNA POLÍTICA PARA LA PERIFERIA.

El punto de partida argentino puede resumirse así:

. Una estructura productiva basada en el aprovechamiento de recursos naturales muy significativos, tanto agropecuarios como mineros.
. Un sector industrial con mediana diversificación, pero con baja competitividad internacional. Una presencia muy alta de filiales de corporaciones multinacionales en todas las ramas líderes.
. Como consecuencia de lo anterior, un profundo desequilibrio en el intercambio de bienes y servicios con el exterior, que globalmente llega a déficits de 12.000 Millones de dólares anuales, por acumulación de saldos comerciales, de servicios reales y de giros de utilidades y regalías. Dentro de ese balance, el intercambio del subsector de bienes industriales tiene un déficit de 11.000 Millones anuales, importándose por completo todo el equipamiento informático, de comunicaciones y de otras ramas de punta que utiliza el sistema productivo.
. La estructura resultante – muy desequilibrada – no tiene una productividad global que le permita aportar recursos suficientes para auxiliar a los desocupados, ni para su mantenimiento mínimo ni para mejorar su empleabilidad. En este contexto, calcar las políticas del mundo desarrollado – sea totalmente o mucho peor, parcialmente – puede conducir a resultados hasta opuestos a los buscados.
El desafío es, entonces: Construir una política que acerque la estructura productiva argentina a la de los países desarrollados y permita, durante la transición, integrar al trabajo a todos los compatriotas.
Tal objetivo tiene un grave obstáculo : Los tiempos necesarios para conseguir una modificación en la estructura productiva son mayores que los de políticas normales y la batería de acciones a aplicar se debe dirigir a muchos frentes distintos, lo cual requiere una paciencia y una coordinación superlativas.
La complejidad de las iniciativas y el tiempo necesario para su maduración pueden afectar su efecto mediático y requieren un gran esfuerzo de presentación y una gran convicción en la conducción superior para perseverar en el intento.

A continuación se presenta un conjunto de acciones, que creo mejor adaptadas a nuestra realidad que los planteos tradicionales. Para mayor claridad, se las agrupa en las tres categorías antes presentadas – políticas ofensivas sobre la productividad, políticas defensivas y políticas para mejorar la empleabilidad, aunque, como se verá, en algunas situaciones la clasificación no es tan nítida. Asimismo, en los tres casos, se señala aquellas iniciativas con participación exclusiva o compartida del Ministerio de Trabajo.

POLÍTICAS OFENSIVAS PARA AUMENTAR LA PRODUCTIVIDAD GLOBAL

1 . Impuesto a la transferencia neta de divisas

La falta de competitividad argentina se resume y refleja en nuestro balance de pagos. Parte de nuestros déficits son producto de nuestras limitaciones tecnológicas de base, pero otra parte – creciente – es provocado por las políticas individuales de las corporaciones multinacionales que realizan un comercio administrado entre sus filiales. Argentina importa, en consecuencia, muchos bienes y servicios que podrían proveerse localmente, pero que por inercia de las corporaciones o por motivos de interés circunstancial no asociados al costo o a la calidad, son demandados al exterior. Si esta conducta tuviera un costo diferencial para las empresas, se induciría una mayor integración local de estos procesos, ya que se beneficiarían los competidores que por usar menos divisas tuvieran menores costos.
Un impuesto a la transferencia neta de divisas de cada agente económico, que gravara el balance anual por intercambio comercial, servicios reales y personales, giro de utilidades y regalías y el pago de intereses por sobre cierta tasa de referencia, sería una poderosa acción inductora de aumento de exportaciones o disminución de importaciones por parte de las empresas involucradas en el comercio exterior que hoy tienen saldos negativos.

2 – Acuerdo tecnológico estratégico con Brasil.

Un acuerdo binacional con Brasil sobre la creación de una base tecnológica propia que abarque una gama de sectores de baja y mediana complejidad, permitiría ganar autonomía en un conjunto de sectores para los que el propio mercado interno de ambos países sumados sería una plataforma suficiente para asegurar su subsistencia.

3 – Apoyo tecnológico de base para la pequeña y mediana industria.

Una articulación profunda y efectiva del INTI, CONEA, INTA y CONAE, además del CONICET y las Universidades, orientada a brindar servicios de asistencia técnica directa al medio empresario, permitiría superar el aislamiento actual y generar numerosos espacios de sinergia, a partir simplemente de los conocimientos actualmente disponibles en el país.

4 – Capacitación de funcionarios nacionales, provinciales y municipales, en la problemática del empleo. Idem para empresarios. Participación del Ministerio de Trabajo.

El desempleo es un problema tan acuciante como mal comprendido. Un programa de amplio espectro, para capacitación de funcionarios, los habilitaría para un segunda etapa que los tuviera como protagonistas activos de las acciones aquí propuestas.
Lo mismo es aplicable al empresariado de cualquier dimensión, al que se debería convocar a debatir y homogeneizar su pensamiento sobre el tema.

5 – Batería de acciones puntuales para pequeñas empresas
Para facilitar la incorporación de tecnología a empresas y regiones, algunas acciones puntuales podrán ser:
5.1 : Subsidio del 50% del costo de una computadora, el software básico de costos y la capacitación consiguiente para las empresas que no tienen computadora. ( Constituyen mas del 50% de las empresas con menos de 10 empleados).
5.2: Línea de crédito muy blando para instalación de profesionales universitarios en localidades con menos de 100.000 habitantes, para producción de bienes.
5.3 : Acuerdo entre los Ministerios de Educación y de Trabajo para apoyar la capacitación y evaluación de proyectos de egresados secundarios o universitarios que quieran implementar nuevos proyectos en localidades con menos de 100.000 habitantes.
5.4: Régimen para consorcios municipales de comercialización nacional, regional e internacional.
5.5 : Creación de oficinas de comercialización internacional con administración y financiación mixta en 10 centros comerciales del mundo.
5.6: Régimen de promoción de holdings de exportación, en que grandes corporaciones exporten bienes propios y otros producidos por pequeñas empresas.
5.7: Régimen de desgravación impositiva decreciente para la creación de nuevas empresas. Esta medida puede acotarse por regiones, sectores y cantidad de empleados y debería aplicarse solo a los impuestos directos.
5.8 : Protección arancelaria especial y permanente para los sectores de tecnología madura y alta densidad de mano de obra.
5.9: Régimen especial de promoción de las pequeñas empresas constructoras.

POLÍTICAS DEFENSIVAS

El concepto de una política defensiva difiere bastante del aplicable al mundo desarrollado. En nuestro caso, necesariamente tenemos que pensar en la defensa de la población en general, y no solo de las empresas en desventaja competitiva, ya que admitimos la imposibilidad de recurrir a un seguro de desempleo de amplia cobertura y la existencia de una transición larga hasta llegar a situaciones cómodas. Por lo tanto, la gama de iniciativas cubre varios frentes sociales.

6 – Recuperación del capital social disponible

La desaparación efectiva del Estado como conductor de un proceso de desarrollo económico durante la década del ’90 ha generado una enorme dispersión de las posibilidades de integración a la nueva situación. Por todo el país es posible encontrar dos tipos de agentes económicos que necesitan ayuda oficial:
. Pequeñas empresas a las que la apertura les quebró su cadena de comercialización y les agregó competidores externos, dejándolas con capacidad ociosa importante.
. Desocupados con historia laboral relevante, sea en relación de dependencia o como emprendedores frustrados.
Ambos grupos tienen pocas posibilidades de retomar impulso si no cuentan con asistencia oficial, que les permita usar mejor lo que saben, aprender lo que no saben y articular esfuerzos con otros en igual situación. Contrario sensu, si esa ayuda aparece, el ahorro del esfuerzo público, por utilización del capital social ya disponible, puede ser muy alto.
Un programa en esta dirección, coordinado con la capacitación de funcionarios arriba indicada, debería ser acordado con cada Provincia y monitoreado por un comité interministerial.

7 – Reestructuración de la política financiera

Es conocido el singular proceso de involución del crédito para pymes en la Argentina. Siempre fue mas caro que el recibido por las grandes empresas. Siempre se criticó ese hecho y se prometió un cambio. Sin embargo, hoy en lugar de ser caro, el crédito para pymes es inexistente.
La decisión de convertir al Banco Nación en un banco de primer y segundo piso para pymes debe mostrar rápidos resultados en la dirección deseada.

8 – Reducción de las tarifas de los servicios públicos

Es necesario no solo reducir globalmente las tarifas, sino además entender las razones de tan amplias diferencias regionales de costos, especialmente de energía eléctrica y combustibles, para pasar luego a corregirlas con agilidad.

9 – Cumplimiento estricto de la jornada de 8 horas y limitación de las horas extra, con pago acorde a la ley.

El Ministerio de Trabajo tiene la posibilidad de generar un aumento de ocupación importante si establece una estrategia activa para eliminar la sobreocupación, especialmente en las empresas mayores.

10 – Revisión del salario mínimo, con un aumento importante.

Aquí también el Ministerio de Trabajo puede ser el inductor de una acción de base amplia, en la que podría introducir dos niveles de salario mínimo, uno para empresas con mas de 100 empleados y otro algo menor ( con diferencia no mayor del 15%) para empresas con menos de 100 empleados.

11 – Aplicación estricta del régimen de compre nacional y generalización a las provincias y municipios.

Desde 1991 está vigente un decreto que obliga al Estado nacional, sus contratistas y concesionarios a comprar bienes y servicios nacionales, a igualdad de precio y calidad. Por supuesto, esta condición solo puede ser verificada si se cumple con la necesidad de convocar a los eventuales proveedores locales antes de cada compra. Esta norma no se ha cumplido en todo este período y su aplicación será una correcta señal de cambio.

12 – Aumento de las penas por contrabando, subfacturación y toda otra forma de evasión impositiva en las importaciones.

Un correcto funcionamiento de la Aduana, junto con penas muy severas para los infractores se constituye en una política defensiva imprescindible para el país.

POLITICAS PARA MEJORAR LA EMPLEABILIDAD

El protagonista central de este capítulo debería ser el Ministerio de Trabajo. Se reitera el concepto sobre la necesaria dependencia del éxito de estas medidas con respecto al cumplimiento de todo lo antedicho.

13 – Creación de centros de atención al desempleado, a escala municipal.

Un centro de atención al desempleado debe cumplir cuatro funciones: contener, orientar, capacitar y ayudar a la búsqueda concreta de trabajo. Estas cuatro responsabilidades exigen preparación especial de parte de los funcionarios y justifican diseñar un módulo especial que luego pueda ser difundido en la mayor cantidad posible de municipios, con articulación sistemática entre todas las unidades.

14 – Programas de empleo transitorio con capacitación

Los programas de empleo transitorio deben ser repensados, en términos del concepto de recuperar el capital social disponible, buscando que al cabo de su tránsito por estos programas, los compatriotas tengan una mejor aptitud laboral o puedan integrarse a empleos permanentes. En este sentido hay una vasta experiencia internacional que no vuelco aquí por razones de síntesis, pero que puede examinarse en detalle en una reunión específica.
En particular, es posible implementar a corto plazo programas de autoconstrucción de viviendas; de creación de grupos privados de apoyo familiar y social – cuidado de chicos, enfermos o ancianos, mantenimiento de espacios públicos y similares.

15 – Articulación de la escuela con el trabajo.

En este campo también hay mucha experiencia internacional. Desde la integración curricular del trabajo con la escuela, como en Alemania o Dinamarca, hasta la convocatoria a las empresas para que tomen iniciativas variadas de relación con la escuela, como en Estados Unidos. El Ministerio de Trabajo y el de Educación, de manera conjunta, deberían formular programas piloto en este plano.

16 – Promoción de la educación permanente

Los antecedentes de los últimos años para la capacitación de personal ocupado han sido erráticos y además, se han orientado exclusivamente a promover iniciativas puramente privadas via desgravación, con cupos que se han reducido año tras año, por restricciones presupuestarias.
El sector público debiera discutir mas ampliamente con el sector empresario las características de la educación necesaria y a partir de allí promover programas de banda definida, con supervisión mixta y desgravación automática.

CONCLUSIÓN

Como todo conjunto de medidas orientadas a resolver un problema complejo, lo expuesto asume el riesgo de ser parcial y hasta erróneo en algun caso. Sin embargo, reivindico el encuadre conceptual: Trasladar una parte de la discusión del mundo central a la Argentina y llamarla “política de empleo” es un error importante y puede tener consecuencias graves. Las ha tenido en los últimos diez años, llevando a que no se prestara atención a cuestiones centrales y se perjudicara a grandes franjas de la población.
También reivindico la necesidad de considerar a nuestra inadecuada estructura productiva como la responsable del núcleo de nuestros problemas de empleo y por lo tanto parte esencial de la discusión sobre como se resuelve la cuestión.
Todo lo dicho no inhibe la posibilidad de examinar con detalle temas como el período de prueba o las formas de negociación de las condiciones colectivas de trabajo, o cualquier otra cuestión relativa a las relaciones laborales. Solo lleva a recomendar con énfasis que estos temas no sean considerados, ni siquiera marginalmente, como componentes de una política de empleo.

Enrique Mario Martínez
Diputado Nacional
25.12.99